黄宗智对话周黎安：实践社会科学-免费阅读资讯-电子书PDF/EPUB/MOBI/TXT

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作者: 黄宗智 / 周黎安
出版社: 广西师范大学出版社
出品方: 大学问
副标题: 实践社会科学
出版年: 2024-1
页数: 652
定价: 89
装帧: 精装
丛书: 实践社会科学系列

三、国家能力视角下的行政发包制
行政发包制是在一个权威组织（体制）的上下级之间引入的发包—承包关系，在三个维度上具有区别于理性科层制的鲜明特征（周黎安，2014，2016）。在行政权分配上，发包方的正式权威（包括剩余控制权）与承包方的自由裁量权（实际控制权或实质权威）并存，与科层制当中委托人的决策权与代理人的忠实执行形成对照；在经济激励与预算筹集上，承包方承担相当部分的经费自筹义务并享有一定的创造收入的剩余索取权，与韦伯科层制的足额预算、固定薪酬、代理人不承担公务经费筹措功能形成对照；在内部控制与监督考核上，发包方更强调对承包方进行结果导向的绩效考核（弱化程序控制）和人格化问责，与韦伯科层制的规则、程序控制为主和尽职免责形成对照。
如果把行政发包制嵌入在一个层级化的权威体制之中（正如中国的情形），这三个维度的特征与国家能力所涉及的几个关键维度形成了有趣的对应，如国家目标的自主制定与贯彻执行、资源汲取与动员、科层化（理性化、程序化和制度化）的程度。如果我们进一步区分权威体制内部的行政内包和向体制外社会力量的行政外包（周黎安，2016，2022），广义的行政发包制还涉及国家能力理论极为关注的国家与社会关系，为我们理解中国独特的国家能力与国家治理问题提供了新的视角。与此同时，广义的行政发包制还带来了更为丰富的视角和关注点，区分了三个层面的行动主体，上级（中央）发包方、下级（地方）承包方、处于公权力（官僚）机构之外的社会（如体制外的组织机构与个人）。
下面我们从行政发包制的三个维度与国家能力的核心维度进行对应和比较，由此界定行政发包制在构建国家能力上所呈现的特征。
首先，从行政权的分配看，发包方掌握了所有名义上的权威（如监督权、指导权、否决权），从发包方到承包方的权力转移与分配往往未经过清晰明确的授权过程，承包方所拥有的更多是实际控制权和自由裁量权。自由裁量权是一种相对模糊的相机授权，上级给予下级自由发挥的一定空间，但空间多大、边界何在，事前并未清晰界定，上级可以视结果好坏而决定是否干预。这正体现了权威体制内发包关系的独特性，它区别于市场上的发包关系，市场上的承包方对于产品设计和生产过程的自主性不是严格意义上的自由裁量权，而是法律保护的授权，发包方不能轻易干预（除非事前写在契约里）。它也区别于科层制下的正式授权，科层制的设计旨在消灭代理人的自由裁量权

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